开卷 就业保障或是治疗失业的良药

  帕芙莉娜·R.切尔尼娃(Pavlina R. Tcherneva)是著名的现代货币理论学者和就业问题专家。她在（贾根良译，中央编译出版社，2023.8）中指出，实施就业保障计划或建立就业保障制度能做到让“人人都有体面的工作”。就业保障制度（计划）是一种新兴的宏观经管框架，它使用有着非常明显社会经济优势的“就业缓冲储备”替代了“自然失业率”的政策框架。就业保障制度作为一种就业公共服务体系，对于我国“健全（和创新）就业公共服务体系”或具有借鉴意义。

  所谓就业保障是指由中央政府出资并由地方政府和非营利组织实施的一项计划或制度，其中心思想是政府外生设定最低工资及其社会保障等福利标准，并在这一水平上雇用所有准备好、有意愿并有工作上的能力但在市场经济部门找不到工作的非自愿失业劳动者，以此来实现让“人人都有体面工作”的充分就业。因此，“就业保障”在经济学中是一个在内涵和外延上都有严格定义的专有名词，而非人们日常使用的“就业保障”概念，这个概念是在明斯基于20世纪60年代提出的“最后雇主计划”概念基础上演变而来的，在英文文献中，它与“就业缓冲储备”和“公共服务就业”是同义词。在我们看来，就业保障制度（计划）的倡导者提出了一种全新的就业观。

  就业保障的新理念对目前的全球经济具备极其重大意义。据国际劳工组织预测，2023年全球失业率将达5.8%，全球失业人数将增至2.08亿，这就是说全球将有2.08亿人无所事事，这不仅是劳动力资源的巨大浪费，而且，它所带来的经济、个人和社会代价远超于用GDP所能衡量的国民生产总值的大规模损失。在就业保障倡导者看来，实施就业保障制度的成本远低于目前的“失业后备军”制度。例如，仅以减少监禁罪犯成本为例，如果在美国实施最低工资每小时15美元的就业保障制度，即使完全不考虑就业保障工人创造的产品和服务的价值，一份全职工作每年的财政支出为31200美元，而在美国全国范围内，每名囚犯每年的花费是31000美元，在一些州，这些费用要更高，如2012年纽约州在每个囚犯身上花费了6万美元，纽约市花费16.8万美元，而一项为有犯罪前科的人安排就业的计划把再犯罪率从70%降低到了15%。

  实际上，上述官方失业率已不再能真实地反映失业和劳动力利用不充分的状况。例如，2019年5月，美国的官方失业率为3.6%，这快接近战后美国失业率的最低水平了，但是，丹塔斯和雷指出，这一“成功”在很大程度上是2008年金融危机爆发后劳动力市场出现适龄劳动力大规模退出的结果。在修正了金融危机前后劳动力参与率的变化后，他们估计，平均失业率大约是官方失业率水平的两倍。同样，据国际劳工组织数据显示，新冠疫情暴发前2019年的全球官方失业率为5.4%，但如果考虑到劳动力参与率因素，那么，2019年全球实际失业率有可能超过10%。

  自20世纪70年代以来，世界各国的官方失业率不再能反映劳动力资源的利用程度，这主要是两个因素导致的。首先，在发达资本主义国家，“失业型复苏”越来越严重，导致慢慢的变多的适龄劳动力退出劳动力市场，而这些长期失业者不再被记入失业人数，因此导致了官方失业率的不断下降。其次，自20世纪90年代以来，由于“零工经济”的发展，劳动力市场结构发生了重大变化，劳动力的闲置主要体现为就业时间不足等不充分就业，而这样的一种情况同样在官方失业率上得不到反映。因此，咱们不可以被西方国家官方失业率长期下降的表面现象所迷惑，必须考虑到劳动力参与率的长期下降和不充分就业的状况。

  但在20世纪70年代以前，西方国家的官方失业率基本上不存在上述失真状况。导致这种变化和差别的根本原因是政府政策的变化，在20世纪70年代以前，优先促进充分就业而非控制通货膨胀是这一时期宏观经济政策的基本特征，美欧各国纵财政和货币政策，使其总体支出水平能保证劳动力增长对就业增长的需求得到满足，在这一段时期，几乎所有想工作的人都能找到工作，但自20世纪80年代以来，西方国家采取了通货膨胀优先的经济政策制定原则，就业不再是政府的政策目标，失业变成了控制通货膨胀目标的政策工具。

  导致上述政策理念巨大变化的原因就在于人们普遍地接受了西方主流经济学“自然失业率”（即非加速通货膨胀失业率）的概念，将失业看作“正常现象”甚至是“自然现象”，并围绕某种所谓“最优”失业水平制定政策。“自然失业率”的概念导致了一种不可思议的“悖论”：当我们每天因失业而损失巨额产出的同时，却又背负着失业造成的个人、社会和经济的巨额成本，而我们却认为失业是自然的、不可避免的和必要的。但就像“自然文盲率”等概念一样，“自然失业率”的概念是荒谬的：很显然，我们不会谈论“有意愿但没能力接受小学和中学教育的孩子占所有青少年的最优比例是5%；或者5%的人处于饥饿状况是一种自然状态；或者在理想状态下，5%的人将没有固定居所。现代社会的道德立场是，政府应制定政策尽其所能地消除教育缺失（尤其是文盲）、饥饿和无家可归的状况”，在失业问题上，经济学家却在谈论“最优”失业水平。

  今天，退休（养老）保障和公共教育慢慢的变成了市场经济制度的基本组成部分，在许多国家，全民医疗保障制度也已建立起来，但在世界各国，就业保障制度付之阙如。正如我们不以没有保险的退休人员的“自然比率”为目标，也不以一定的文盲率为目标，以给定的非自愿失业率为目标也是毫无意义的，心理学、认知科学和公共卫生领域的大量研究表明，失业、低收入水平就业、不稳定和飘忽不定的就业机会，以及非自愿兼职工作带来的成本简直是令人震惊的。这表明，我们应当把失业和不稳定就业看成一种恶性的、慢性的和致命的疾病。而就业保障则通过保障一项基本的经济权利，成为目前解决紧迫的社会和经济问题的工具。就像过去的每一项重大政策变革一样，它也会给经济带来重大的结构变化，其中最重要的是将“自然失业率”概念永久性地逐出经济政策的工具箱。

  近年来，就业保障的理念日益深入人心，慢慢的受到欢迎。在美国，美国总统竞选人伯尼·桑德斯在2016年将就业保障计划作为其竞选的核心纲领之一；2019年10月，美国的希尔－哈里斯X（Hill－Harris X）民意调查发现，高达78%的选民支持就业保障计划，这这中间还包括71%的共和党人、87%的人，在美国历史上，很少有政策能得到美国两党如此压倒性的支持。2020年，英国的一项民意调查中有72%的受访者支持就业保障计划；在法国，79%的选民支持国家实施就业保障计划。2020年“民主化工作”宣言以27种语言刊登在全球43家报纸上，将就业权确定为经济脱碳的核心需求和关键组成部分。正如美国德克萨斯大学教授詹姆斯·加尔布雷斯指出的，就业保障是经济改革中的下一个重要的、常识性的思想，在美国，它与绿色新政和全民医疗保险共同构成了进步议程的三大支柱。